L'integrazione europea, il principio di sussidiarietà e la riforma istituzionale della PAT
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L'integrazione europea, il principio di sussidiarietà e la riforma istituzionale della PAT

a cura di Gianfranco Postal Mauro Marcantoni

Quarta di copertina

Il filo conduttore dei contributi raccolti in questo volume è la “sussidiarietà”, intesa come possibilità di condividere competenze e azioni con la più estesa rete di istituzioni territoriali, finalizzando normative e attività pubblica a un comune progetto politico.

Con riferimento all''assetto istituzionale della Provincia Autonoma di Trento, vengono proposti i rapporti tra livello di governo provinciale e gli enti locali subordinati, come anche i rapporti tra Provincia e le istituzioni sovra-regionali. Si evidenziano in tal modo gli aspetti istituzionali e organizzativi della Provincia autonoma di Trento, tanto nello strutturarsi per la gestione degli interessi interni al proprio ambito territoriale, quanto nel rapportarsi alle esigenze di integrazione in una compagine più ampia, di portata europea.

Prezzo: 20,00
Contributi: Toniatti Roberto Coen Leopoldo Dugato Marco Florenzano Damiano Garbari Elena Guella Flavio Pace Alberto Toniatti Roberto.
Angeli Franco

1. I principi di sussidiarietà ed adeguatezza dal livello europeo all'ambito statale, regionale, provinciale e locale. La legge provinciale n. 3 del 2006 in materia di governo dell'autonomia del Trentino

Introduzione

1.1. Il principio di sussidiarietà dal diritto comunitario alla Costituzione italiana e le sue applicazioni in tema di servizi pubblici, di Marco Dugato

1.2. Principio di sussidiarietà e legge di riforma del sistema istituzionale della Provincia Autonoma di Trento, di Damiano Florenzano

1.3. L'attuazione della riforma istituzionale in Trentino e l'istituzione delle Comunità di Valle, di Elena Garbari

1.4. Appendice: normativa di riferimento

 

2. Partecipazione della Provincia Autonoma al processo di integrazione comunitario; sviluppi successivi alla modifica del Titolo V, seconda parte, della Costituzione nonché all'entrata in vigore del Trattato di Lisbona

Introduzione

2.1. Aggregazione e distribuzione del potere pubblico: appunti in tema di origini e prospettive degli ordinamenti composti in Europa, di Roberto Toniatti

2.2. La cooperazione territoriale e gli strumenti forniti dal diritto comunitario: il GECT, di Leopoldo Coen

2.3. La partecipazione delle Regioni e delle Province Autonome al processo di integrazione europea; assetti e prospettive tra Riforma del Titolo V e sua attuazione, di Flavio Guella

2.4. L'esperienza della Provincia Autonoma nelle relazioni istituzionali tra Ordinamento Comunitario, Nazionale e Provinciale, di Alberto Pace

2.5. Appendice: normativa di riferimento

I principi di sussidiarietà ed adeguatezza dal livello europeo all'ambito statale, regionale, provinciale e locale. La legge provinciale n. 3 del 2006 in materia di governo dell'autonomia del Trentino*

Introduzione

Il tema della distribuzione delle attribuzioni amministrative tra i diversi livelli di governo assume una rilevanza centrale nella definizione dei rapporti tra soggetti pubblici; ciò in attuazione dei principi di valorizzazione delle autonomie territoriali e del decentramento amministrativo di cui all'articolo 5 della Costituzione ed, ora, anche in applicazione dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza introdotti con la revisione costituzionale del 2001. Il concetto di sussidiarietà è stato inserito in Costituzione ispirandosi al diritto comunitario come evolutosi con il Trattato di Maastricht del 1992, in sostituzione dell'originario sistema del parallelismo tra competenze legislative e potestà amministrative, dapprima con le leggi ordinarie cosiddette Bassanini (legge n. 59 e 127 del 1997) e poi con la modifica dell'articolo 118 della Costituzione.

In questo contesto si è svolto il processo di evoluzione del sistema delle autonomie con il trasferimento di funzioni statali alle Regioni a Statuto ordinario e agli enti locali, passando dalla fase del DPR. 616 del 1977 a quella dei decreti legislativi c.d. Bassanini (d.lgs. 112 del 1998 il più ampio) e al nuovo Testo Unico degli Enti Locali – d.lgs n. 267 del 2000 – sino alla c.d. Legge La Loggia (legge n. 131 del 2003) e ad una copiosa e non organica legislazione in materia di pubblici servizi.

Questo processo di trasferimenti e distribuzione delle competenze ha investito i livelli statale, regionale, provinciale e comunale individuati dall'articolo 114 della Costituzione, come riformato dalla legge costituzionale n. 3 del 2001, in conformità al nuovo principio di sussidiarietà verticale. Accanto a tali enti, per il perseguimento di interessi generali, si collocano anche i soggetti privati – individuali o collettivi – che partecipano a tali dinamiche in conformità al principio di sussidiarietà inteso in senso orizzontale.

Fuori da questo contesto si collocano le autonomie locali delle Regioni a Statuto speciale, per le quali rimane valido il principio del parallelismo tra potestà legislativa ed amministrativa, come individuato dagli Statuti stessi, salva l'esigenza di coordinamento con il nuovo quadro generale, anche costituzionale.

Il tema dell'introduzione e dell'applicazione del principio di sussidiarietà nell'impianto statutario del Trentino Alto Adige costituisce ormai un vincolo inderogabile. In verità non si può trascurare il fatto che tale tema sia presente anche nella nostra comunità fin dagli anni settanta e che in tale chiave vada letto il processo di evoluzione legislativa del “progetto comprensoriale” dagli anni sessanta sino all'inizio degli anni ottanta.

Dopo una battuta d'arresto alla metà degli anni ottanta solo nel 2006, con la legge provinciale n. 3 quel processo ha trovato nuove soluzioni strutturali – soprattutto di metodo e di percorso – sebbene si siano succeduti nel tempo numerosi e significativi progetti di “riforma istituzionale” nel rapporto fra provincia, comuni e loro realtà associative. Questa legge ha trovato solo parziale attuazione, ma il tema rimane di assoluta attualità e preminenza, tanto più dopo l'ulteriore valorizzazione istituzionale dei comuni operata dal nuovo Titolo V della seconda parte della Costituzione. Da un lato, l'articolo 114 ha riconosciuto pari dignità istituzionale anche rispetto allo Stato, dall'altro riconosce agli stessi una competenza amministrativa generale in tutte le materie anche di esclusiva competenza statale con l'eccezione delle funzioni che – sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza – debbano essere esercitate dalla Provincia Autonoma (dalla Regione) o dallo Stato.

L'obiettivo strategico, è, dunque, quello di assicurare che al livello istituzionale più vicino ai cittadini sia riconosciuto il diritto e il dovere di assumere le decisioni che riguardano gli interessi collettivi e quelli pubblici della comunità. D'altro lato, però, tale obiettivo strategico va coniugato con il principio dell'adeguatezza e quindi con il vincolo della efficacia e della economicità dell'azione amministrativa, nonché con la qualità e la economicità dei servizi pubblici erogati. Da qui si deduce l'impossibilità di prevedere che alla responsabilità della decisione – che pure è da riconoscere il più possibile, sulla base del principio di sussidiarietà, ai livelli di governo inferiori – sia associata anche la responsabilità della organizzazione e della gestione (diretta ed esclusiva) degli uffici e dei servizi pubblici che a tali processi decisionali sono sottesi.

Nel progetto della legge provinciale n. 3 del 2006, citata in precedenza, si è pertanto partiti da un assunto essenziale: l'autonomia può essere considerata come un insieme organico di diritti, di obblighi e di responsabilità appartenenti ad una comunità.

In questo quadro le istituzioni rappresentano la risorsa cardine attraverso la quale rendere operativi i diritti, i doveri e le responsabilità dell'autonomia.

Alla luce di ciò, tali istituzioni possono essere considerate un sistema integrato.

Questa legge pertanto vuol costituire un nuovo – seppur limitato – contributo alla crescita del sistema delle istituzioni trentine per il migliore perseguimento possibile di quelle finalità, (anticipando, in parte, il futuro ulteriore passo che la Comunità Trentina dovrà affrontare a livello regionale per la riforma dello Statuto speciale di autonomia), che la continua evoluzione costituzionale, anche a livello europeo, ormai impone.

 

Partecipazione della Provincia Autonoma al processo d'integrazione comunitario; sviluppi successivi alla modifica del Titolo V, seconda parte, della Costituzione nonché all'entrata in vigore del Trattato di Lisbona

Introduzione

Il ruolo dell'autonomia regionale e provinciale, anche in ambito comunitario ed internazionale, è andato progressivamente rafforzandosi nel corso di un processo evolutivo culminato con le modifiche – inserite in Costituzione – in tema di potere estero delle Regioni e partecipazione delle stesse alla fase ascendente e discendente di formazione del diritto comunitario. L'implementazione di tali nuove possibilità e spazi di autonomia comporta la necessità per gli enti territoriali beneficiari di costruire una rete di relazioni sempre più ampia ed articolata, anche a carattere transfrontaliero, che permetta di collocare l'azione pubblica in una dimensione adeguata alle esigenze di governo, anche valorizzando gli interessi comuni con i territori limitrofi ai fini di implementare – tramite le necessarie integrazioni e sinergie – un adeguato livello di sviluppo socioeconomico e culturale. Ciò si colloca oltre le possibilità del c.d. potere estero delle Regioni, come tradizionalmente inteso.

Come noto il diritto comunitario si trova oggi in una fase di significativa evoluzione e consolidamento con l'entrata in vigore del Trattato di Lisbona, il quale – introducendo all'interno dei trattati istitutivi gran parte delle innovazioni che erano state congeniate per la c.d. Costituzione europea – ridisegna l'assetto istituzionale dell'Unione Europea, quale soggetto unico che succede anche alla Comunità. A tale nuovo scenario istituzionale non può ovviamente rimanere indifferente l'autonomia regionale e provinciale trentina, che si colloca all'interno di questa più ampia compagine multilivello, partecipando in modo sempre più attivo ai processi di decisione ed implementazione normativa ed inserendosi nella catena di distribuzione in sussidiarietà delle attribuzioni e delle responsabilità.

Con i nuovi trattati sull'Unione Europea e sul suo funzionamento il quadro delle istituzioni comunitarie e relative attribuzioni muta significativamente. Ciò sarà certamente rilevante anche per gli enti territoriali che – a livello sub statale – si trovano a doversi rapportare con la dimensione comunitaria delle politiche e della formazione.

Il diritto comunitario interviene, infatti, negli ambiti delle attribuzioni regionali ed è direttamente rilevante per il quotidiano svolgersi dell'ordinamento regionale; i vari principi che regolano il processo di integrazione comunitario – quali il primato, gli effetti diretti, la diretta applicabilità – sono di centrale importanza per la definizione e la gestione delle normative regionali e provinciali. È quindi preliminarmente necessaria l'esposizione delle principali novità introdotte sul piano generale dal Trattato di Lisbona, che, come accennato, si presentano numerose e di ambigua lettura.

Sul piano delle istituzioni, ad esempio, viene introdotta la figura del Presidente del Consiglio europeo con elezione a maggioranza qualificata da parte del Consiglio stesso e per un mandato di due anni e mezzo, rinnovabile per una sola volta. Inoltre, all'alto rappresentante per la Politica estera e di sicurezza comune (PESC) vengono conferiti poteri rafforzati e rivestirà anche la carica di vicepresidente della Commissione Europea. Sempre a livello istituzionale, tuttavia, entrerà in vigore solo nel 2014 – e, a pieno regime, nel 2017 – il nuovo metodo decisionale della c.d. doppia maggioranza; mentre d'altro lato aumentano anche i poteri dei Parlamenti nazionali che godranno di più ampi termini per l'esame degli atti comunitari.

A livello di scelte politiche di fondo, sebbene sia stato eliminato ogni riferimento esplicito alla natura costituzionale nel testo dei trattati (ad es. con l'eliminazione dei riferimenti ai simboli europei e la conservazione della vecchia nomenclatura per gli atti dell'UE), e sebbene la Carta dei diritti fondamentali dell'Unione Europea non sia stata integrata nel Trattato, il riferimento esplicito alla Carta stessa e il suo nuovo valore vincolante costituiscono un passo fondamentale nell'evoluzione verso un diritto costituzionale europeo.

Per scongiurare i timori di alcuni Stati membri, viene introdotta, quale garanzia, la possibilità di recedere dall'UE. Vengono meglio delimitate le competenze dell'UE e degli Stati membri, con la precisazione che le cessioni di sovranità possono realizzarsi non solo dai Paesi membri all'UE, ma anche dall'UE agli Stati partecipanti.

Vi sono alcune regressioni anche in merito alle competenze, ad esempio in tema di concorrenza la quale, su pressione francese, non è più ritenuta un obiettivo fondamentale dell'UE, (sebbene la si ritrovi in un protocollo aggiuntivo). Non mancano, tuttavia, le nuove acquisizioni, quali il problema energetico che viene inserito nella clausola di solidarietà, così ché gli Stati membri si impegnino a sostenersi reciprocamente in caso di necessità.

Infine, sempre per sottolineare questo equilibrio che si è andati ricercando tra evoluzione e nuove acquisizioni alla sfera comunitaria da un lato, e garanzie e tutele per la sfera degli Stati membri dall'altro, la stessa comunitarizzazione del secondo e terzo pilastro si accompagna a cautele, quali il meccanismo di c.d. opt-out introdotto per consentire l'esenzione da decisioni a maggioranza nel settore Giustizia e affari interni, mentre d'altro lato viene specificato che la PESC ha un carattere del tutto peculiare.

Acquisito tale nuovo assetto normativo comunitario di riferimento, è necessario concentrarsi sull'analisi di quei profili di diretto contatto tra problematiche indotte dal diritto comunitario e sfera istituzionale statale e regionale che sono di più immediato interesse per l'azione della Provincia Autonoma. Si deve valutare come, in concreto, la struttura regionale della Repubblica italiana si inserisca nei processi decisionali ed attuativi di portata europea a livello comunitario, a livello statale ed a livello territoriale. All'interno dell'ordinamento comunitario importante è il ruolo svolto dal Comitato delle Regioni, mentre, per quanto riguarda l'ordinamento nazionale è di rilevanza centrale la disciplina procedurale sulla partecipazione delle Regioni alla fase c.d. ascendente ed a quella c.d. discendente (legge 5 giugno 2003, n.131, e legge 4 febbraio 2005, n.11).

Alla luce delle possibilità che emergono dall'inserimento della compagine regionale e provinciale nel quadro comunitario, diviene infine rilevante l'analisi degli strumenti operativi forniti dal diritto comunitario stesso per lo sviluppo delle politiche regionali-territoriali; settori di particolare interesse possono a riguardo essere da un lato i fondi strutturali e dall'altro la cooperazione transfrontaliera.

Entrambi i temi si collocano all'interno della questione della politica regionale comunitaria, che ha quale obiettivo quello di raggiungere la coesione economica e sociale all'interno degli Stati membri dell'UE. In particolare, dalla programmazione 2007-2013 obiettivo ulteriore è quello di raggiungere la coesione territoriale tramite l'eliminazione delle disparità che ostacolano lo sviluppo equilibrato su tutta l'area europea.

Funzionali a ciò sono gli istituti e gli organismi di cooperazione transfrontaliera, che muovono tra l'altro dall'esperienza dell'iniziativa comunitaria INTERREG III. Il diritto comunitario, per il superamento delle difficoltà connesse all'implementazione pratica di adeguati livelli di cooperazione transfrontaliera, ha istituito la figura dei gruppi europei di cooperazione territoriale (GECT) quali organismi di cooperazione realizzati a livello comunitario per il perseguimento – nei limiti delle attribuzioni conferitegli ed agendo in nome e per conto dei suoi membri, ma con propria capacità giuridica – di progetti e azioni di cooperazione territoriale, cofinanziati o meno dalla Comunità.

Sempre perseguendo il fine dell'eliminazione delle differenze esistenti tra le Regioni europee l'Unione implementa una politica di interventi finanziari sul territorio. Ai sensi degli articoli 174-178 TFUE del Trattato è posta in essere una politica di coesione economica e sociale nel quadro della quale vengono istituiti e gestiti i c.d. Fondi strutturali europei, ed in particolare il FESR (Fondo Europeo di Sviluppo Regionale), il FSE (Fondo Sociale Europeo) ed il Fondo di Coesione. Con essi l'UE cofinanzia e programma interventi sul territorio degli Stati membri, dove poi vengono appunto gestiti secondo specifici Programmi, ed in particolare i Programmi Operativi Regionali (POR) o Sovra-regionali (PON).

La dimensione comunitaria, a seguito delle recenti novità di Lisbona, fa si che la classica matrice di diritto internazionale – anche in riferimento alle possibilità per gli enti sub statali connesse al c.d. potere estero regionale – venga abbandonata a favore dell'utilizzo di un nuovo impianto comunitario in cui le istituzioni europee si pongono assieme a quelle statali e regionali in un quadro costituzionale di effettiva applicazione del principio di sussidiarietà, a tutti i livelli di governo.

In questo nuovo contesto le autonomie speciali possono trovare nuove opportunità e nuove sfide, in particolare se si guarda all'ambito più ampio e transfrontaliero come ad un'opportunità per la valorizzazione delle peculiarità storiche, politiche, economiche e sociali – nonché di carattere internazionale, come nel nostro caso – cui il contesto comunitario può offrire nuove garanzie.

In tale prospettiva, uno Statuto di autonomia speciale che trovi il suo fondamento non solo nell'articolo 116 della Costituzione della Repubblica italiana, ma pure nel suo collocarsi nella dimensione europea con legami istituzionali con territori transfrontalieri, costituirebbe certamente una nuova acquisizione per l'autonomia territoriale.

Passi concreti in questa direzione possono essere considerati da un lato l'istituzione di un Ufficio comune (Trentino-Sudtirolo e Tirolo) a Bruxelles, e dall'altro la cooperazione interregionale transfrontaliera nell'ambito dell'Unione Europea, da realizzarsi sull'asse del Brennero.